最高人民法院、最高人民检察院关于废止1980年1月1日至1997年6月30日期间制发的部分司法解释和司法解释性质文件的决定

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试论交通事故认定书的效力

袁中强


案情简介：2005年7月7日21时10分许，华某驾驶鄂A-CA047号小客车顺解放大道由西向东行驶至古田二路某中学门前时，遇行人韩某未走人行横道由北向南横过道路，华某因没按操作规范安全驾驶，未采取有效的避让措施，致使其所驾驶车辆的车头将韩某撞倒在地，韩某倒地后又被沿解放大道由西向东直行的大货车右后轮碾压致伤，事故发生后，大货车驶离现场。

　　韩某骨盆骨折及其他综合损伤，经鉴定为8级伤残。交警接到报案后赶到现场。在长达20天的调查中获悉两条线索：一、一自称徐某的司机用外地神州行电话卡向?口交警大队报告称：是鄂A-84877大货车从韩某身上碾压过去的。此后交警大队与该司机便联系不上了；二、事发现场的目击证人肖某第一次向交警陈述：这辆大货车很长，具体车牌型号因为没有看到车头面就没有看清楚，车号是鄂A-84877，第二次清笔书写证言：……此刻又有一辆同向行使的大型货车车号好像是鄂A-84877，又向受害青年身体行驶过去……。
承办警官依据上述证言遂作出如下认定：
华某负此次事故主要责任；
韩某负此次事故次要责任；
孙某负此次事故次要责任。（孙某即鄂A-84877车主）。
随后受害人韩某便将华某及车主孙某、保险公司为被告起诉至?口区人民法院。在审理过程中，对韩某受到伤害的事实无争议，但孙某否认其车在事故发生时，到过事发现场。因此，对于孙某是否承担责任，成了本案争议的焦点。孙某出示两组证据：一、三证人出庭作证，证明孙某及其车辆事发时不在现场。二、二份书面证据，证据⑴事故发生时孙某正和三证人之一刘某正在通话中；⑵孙的车辆自重10.44吨。如若从韩某身上碾压绝不只是致其骨折损伤。故此法院将两方证据审查认定后不予采信交通大队事故认定书，驳回韩某对孙某的诉讼请求。这是该院自《中华人民共和国道路交通安全法》实施以来第一例改变交通事故认定书中责任认定的案例。

一、交通事故认定书的性质

　　交通事故认定是公安机关交通管路部门按照法律、法规的明确授权，根据交通事故现场勘验检查、调查情况和有关检验、鉴定结论以及交通事故当事人的行为，对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度确定各方当事人的责任。交通事故认定书直接关系到各方当事人的人身和财产权益，在处理道路交通事故损害赔偿过程中，起着十分重要的作用。对于交通事故认定书的性质，有以下几种不同观点：
1、交通事故认定书是处理交通事故的证据。这是《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条所作的规定;……公安机关及时地制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。在司法实践中，人民法院在审理交通事故案件时，把交通事故认定书作为很重要的证据之一，它的效力高于其他任何证据，无论是在2004年5月1日前或后，依据最高人民法院《关于审理交通事故……》的意见，人民法院在审判案件时，可以改变交通事故认定书中认定的各方当事人的责任，这仅仅是指责任大小或者赔偿金额的变更，但对于是否或赔与不赔等有关案件定性的改变却很少见。例如武汉市江汉区人民法院在（2005）汉民初字第501号民事判决书中（本案在二审中尚未作出终审判决）:本院认为……江岸交通警察大队明确认定修某，违法停车，但其停车行为与交通事故没有因果关系，不承担交通事故责任。
江汉区人民法院几乎是引用了事故认定书的原文，本案中，修某违法停车在人行道上，另一辆肇事车驾驶人江某由于避让与迎面驶来的的士，右打方向盘开向人行道，将黄某挤压至修某违停车尾部，经抢救无效死亡。如若五修某将车停在人行道上黄某就不可能被挤压致死，责任书中认定修某有违法行为，却不承担责任，这是显然的不公正的认定，但江汉区人民法院却未能改变认定书中赔与不赔的认定。
2、交通事故认定书是行政裁决书，此观点是从行政法角度上来确定的。具体的行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他权利主体的单方行为。具体行政行为有四个显著的特征：⑴实施具体行政行为的主体必须是行政机关或者法律、行政法规授权行使行政职权的组织。⑵具体行政行为是行政机关单方意志实施的，它不需要行政管理相对人的同意为条件的。⑶具体行政作为是针对特定的人或事做出的，不具有普遍的约束力。⑷具体行政行为影响相对人的法律地位，产生行政法上的法律后果。交通事故认定书符合以上四个特征。首先，公安机关进行事故认定的权力来源于道路交通安全法的直接授权。第二、认定性为是公安交通机关依法必须履行的职责，其认定依据是蒋经国调查的事实和法律、法规，其作出认定行为不需要当事人的同意。第三、认定是根据案件事实针对交通肇事当事人作出的，仅仅对案件当事人产生约束力。第四、认定行为通过确定当事人在交通事故中的责任份额，直接影响当事人的权益。很显然当事人的责任份额并非一个自然事实而是行政文件通过法律规定程序作出的结论。故此交通事故认定属于行政行为中的行政确认，具有技术鉴定性和行政性的双重性质，类似于劳动仲裁裁决，仅是称谓不同而已。事故认定即对各方当事人的责任、份额进行划分，较《道路交通安全法》实施之前的道路事故责任认定书只是少了“道路”“责任”字样，其实质是一样的，同样是对责任份额的划分。

二 交通事故认定的效力

1、从证据法学上分析

　　交通事故认定书根据法学上分类应归结于鉴定结论，也是《道路交通安全法》所给与的定性，属于证据的范畴。它的效力如何、是否能被人民法院在审理交通事故案件时采信，其关键在于它是否具备证据的特征即客观性、关联性、合法性。只有具备客观性、关联性、合法性的证据才能被采信，在韩某诉华某、孙某的案件中，交通大队的事故认定书中，对孙某的责任认定主要是违背了客观性的基本原则。该认定书对孙某认定的依据是来自于两个方面的证词，第一是一徐姓司机电话报告称是鄂A-84877,但事后又失去了联系，仅仅是一个电话告知即口头证据没有得到认可。第二是肖某的二次证言，但两次证言前后有矛盾，好像是鄂A-84877,“好像”本身就是一个不肯定的说法，也就不能排除它的否定性。那么?口交通大队的认定是仅凭一份自相矛盾的孤证来认定孙某在事发现场，显然是不公正的，而孙某举出二份证据证明其事发时不在现场，且三个证人都出庭接受了质询，加以中国移动的话费清单佐证，证明孙某和证人之一刘某佐在2005年7月7日21时22分的通话记录。那么孙某的证据就形成了一个完整的证据链，完全符合证据客观性、关联性、合法性的特征。故此，交通大队的责任认定书被人民法院否定，孙某的证据被采信。

2、从行政裁决上分析

　　交通事故认定书在名义上不是行政裁决书，其实质是履行了行政裁决的职能，在此不佳赘述。主要是从它的弊端来阐述几方面存在的问题。

⑴事故认定书一经作出，交通大队进行调解、人民检察院依法追究责任人的刑事责任、人民法院审理交通肇事罪案件（附带民事责任）或民事赔偿案件，这份认定书都成了很重要的依据。《道路交通安全法》实施以后叫证据，可见它的弊端是十分明显的，认定书由承办的警官作出，但它对于当事人的人身、财产权益至关重要，如若凭认定书追究当事人的刑事责任，而当事人却没有任何救济途径予以纠正，事故认定书对责任的错误划分，只有等到人民法院审理时才有陈述申辩的机会，显而易见的道路安全法赋予交通警察的行政裁决权是不科学的，违背了司法公正性。

⑵公安机关是依法处理交通事故的行政执法主体，公安机关与道路交通事故的当事人之间是行政管理的法律关系，从这一法律关系的特点来看，公安机关在道路交通事故处理上处于主导地位，而事故当事人处于被动的从属地位。在此情形下公安机关所作的交通事故认定书缺乏有效的监督和制约机制，任意性太大，即使出现了错误也无从去追究承办人员的责任。


湖北原道律师事务所袁中强

黑龙江省大庆市人民政府


大庆市人民政府关于印发《大庆市防洪保安费征收使用管理办法》的通知
庆政发〔2007〕8号

2007-04-18
　　各县、区人民政府，各中、省直单位，市政府各直属单位：
　　现将《大庆市防洪保安费征收使用管理办法》印发给你们，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年三月二十一日


　　　　　　　　　　　　大庆市防洪保安费征收使用管理办法

　　第一条 为了加强防洪保安费征收使用管理，根据国务院《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》（国发〔1997〕7号）、财政部《关于征收水利建设基金有关问题的批复》（财综字〔1998〕135号）和省政府《黑龙江省防洪保安费征收使用管理办法》（黑政发〔1999〕26号）等有关规定，结合我市实际情况，制定本办法。
　　第二条 凡在本市行政区域内有收益的企事业单位（省直接征收单位除外）、个体经营者、城乡职工和非农业建设征用土地的单位和个人，均需依法缴纳防洪保安费。
　　第三条 市水务行政管理部门是市本级防洪保安费的征收机关，会同市地税、国土资源部门共同做好防洪保安费的征收、使用、管理工作。市水务部门负责市区防洪保安费的测算、账目、票据印刷、使用计划及征收管理等项工作。市地税、国土资源行政管理部门为防洪保安费的代征机关，负责征收五区、大庆高新技术产业开发区的防洪保安费。
　　各县水务行政管理部门负责征收本县的防洪保安费。
　　第四条 征收标准
　　（一）有销售收入或营业收入的企事业单位和个体经营者。按当月的销售收入或者营业收入计征：
　　1．银行（含信用社）为实收利息收入的0. 6‰;
　　2．保险企业为保费收入的0. 6‰;
　　3．各类信托投资公司、财务公司、证券公司等非银行金融机构为营业收入的1 ‰;
　　4．其他企事业单位为销售收入或营业收入的1 ‰;
　　5．个体经营者能够按销售、营业收入计征的，按销售、营业收入的1 ‰计征；对经营规模小，不能直接计算销售、营业收入的，按税务部门确定的应缴税额作为营业收入或销售收入计征。
　　（二）城乡在职职工按每人每年5元计征。
　　（三）非农业建设征用土地按每平方米1元（教育部门征用土地可以免征）计征。
　　第五条 防洪保安费按下列方式征收
　　（一）有销售收入或营业收入的企事业单位（省直接征收的除外）和个体经营者及城乡在职职工的防洪保安费，由市地税部门按税收缴纳期限代征。
　　（二）非农业建设用地的防洪保安费，由市国土资源行政管理部门按土地审批权限代征。
　　第六条 企事业单位缴纳的防洪保安费，在企业管理费、经营成本等科目中税前列支；银行、保险、信托、证券企业缴纳的防洪保安费可在营业外支出科目中列支；个体经营者缴纳的防洪保安费在税外征收；城乡在职职工缴纳的防洪保安费，由职工个人负担。
　　第七条 代征机关要将代征的防洪保安费足额上缴至征收机关；征收机关要于五日内将征收的防洪保安费上缴同级财政专户；财政部门扣除征收经费和代征手续费后，将防洪保安费纳入水利建设基金。征收经费按征收总额的5%提取；代征手续费按代征总额的5％提取。
　　第八条 按照“分级管理、配套安排”的原则，市和县征收的防洪保安费实行分级管理，统一安排使用。首先用于国家和省安排的大中防洪工程项目的匹配资金，其次用于中小河流、湖泊等防洪工程的治理、维护和建设，以及非防洪工程建设、维护、管理和应急防洪排涝设备、设施的购置等。
　　第九条 防洪保安费的使用分别由市、县水务部门按照统一规划提出项目安排和资金使用计划，经同级发改部门和财政部门审查。报市、县政府批准后执行。
　　第十条 防洪保安费应按期缴纳，逾期不交者按月加收1％滞纳金，对拒不缴纳的，可提请司法机关强制执行。
　　第十一条 凡应缴纳防洪保安费的单位，要主动向代征机关提供有关数据资料，不得隐瞒。对拒不提供有销售收入或营业收入数据资料的。代征机关可根据其他合法渠道得到的数据按高限征收。
　　第十二条 市水务、财政、地税、国土资源部门将联合或单独对防洪保安费的缴纳单位进行不定期检查，被查单位应给予积极配合，并提供相关资料。
　　第十三条 对防洪保安费的缴纳单位和个人以及代征单位和个人，采取伪造、隐匿账簿凭证和欺上瞒下等手段，不缴或少缴防洪保安费的，征收机关有权追缴回不缴或少缴部分，并按有关规定予以处罚。
　　第十四条 本办法自2007年4月1日起施行，至2010年12月31日终止。